第一节　农村土地确权颁证的进度

土地确权是完善农村土地管理和规范土地流转的基础和保障，也是推进农村土地产权改革的重要方面。2010年中央一号文件提出土地确权工作后，国土资源部联合有关部委两次发文，提出了具体的指导意见，并要求各地加快推进农村土地确权登记颁证工作。本节将利用2014年暑假调研的数据，对2013年土地确权颁证的总体情况进行考察。通过数据统计和分析，分别对农村土地权属情况、村庄土地确权颁证的进度和农民土地确权颁证的情况进行总体介绍和分析。

一、农村土地权属情况

明晰农村土地权属是了解农村土地确权工作的基础和前提。从农村土地的所有权来看，我国实行土地集体所有制，农村的土地属于集体所有。由于各地自然环境、传统习惯和历史条件的不同，有的村庄的土地归属于行政村，有的归属于村民小组，有的则归属于自然村等。2011年，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合下发了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，确定农村集体土地所有权主体遵循“主体平等”和“村民自治”的原则，按照乡（镇）、村和村民小组农民集体三类所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。该文件要求：“凡是村民小组（原生产队）土地权属界线存在的，土地应确认给村民小组农民集体所有，发证到村民小组农民集体；对于村民小组（原生产队）土地权属界线不存在、并得到绝大多数村民认可的，应本着尊重历史、承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有；属于乡（镇）农民集体所有的，土地所有权应依法确认给乡（镇）农民集体。”

1978年实行家庭联产承包责任制以后，将土地分到各家各户，即分田到户。为了仔细探究土地产权的划分单位，对252个村庄进行调研发现，78.97%的村庄以村民小组为单位进行土地划分，19.44%的村庄以行政村为单位来划分土地，有1.59%的村庄以其他单位来进行。由此可见，分田到户时，绝大多数的村庄是以村民小组为单位来划分土地的，接近两成的村庄的产权单位为行政村。（见表3-1和图3-1）

从东、中、西部不同地区来看，分田到户时，以村民小组为单位划分土地的村庄中，中部地区所占比重最高，为85.71%；其次是东部地区，占比76%；西部地区占比最低，为71.43%。另一方面，以行政村为单位的情况中，西部地区和东部地区占比较高，分别为24.29%和22.67%；中部地区占比最低，为14.29%。总体而言，不同地区村庄大多都以村民小组为单位来划分土地，其中中部地区的占比最高。（见表3-2和图3-2）

从南北方不同区域来看土地产权的划分单位，由统计数据可知，北方地区以行政村为单位划分的比重高于南方地区，两者分别占比25.64%和14.07%，前者比后者高出一成多；而以村民小组为划分单位的情况中，南方地区更高，占比85.93%，高出北方地区近15个百分点。（见表3-3和图3-3）

不同类型村庄分田到户的单位有一定的差异。在调查的224个郊区村中，79.02%的村庄分田到户的单位为村民小组，23个城郊村中78.26%的村庄按村民小组来分田，而城中村占比为80%，三者所占比重大体相当。除城中村以外，普通农村和城郊村按行政村来分田的比重均接近两成。总体而言，不同类型的村庄土地产权单位没有明显的差异性。（见表3-4）

村庄人口规模对分田到户的单位具有重要影响。当人口由小规模增至大规模时，以村民小组为单位来分田到户的占比分别为58%、72%、78.43%、80.39%和92%，随着人口规模的增大，分田到户以村民小组为单位的占比呈上升趋势；另一方面，以行政村为单位划分土地的占比则不断下降。由此可见，人口规模越大的村庄，越倾向于以村民小组为单位来划分土地。（见表3-5和图3-4）

上述内容从村庄层面对分田到户的单位进行了分析，接下来，将从农民的角度考察土地产权单位的情况。考察分田到户和进行土地调整时土地划分的单位，在4054个有效农民样本中，73.70%的农民以村民小组为单位进行土地划分；15.47%的农民以行政村为单位进行划分；同时有10.83%的农民不清楚自身土地划分单位是什么。可见，村民小组是承包地土地的主要划分单位，占比超过七成，同时不明确土地划分单位的农民也超过一成，说明仍有部分农民对土地的权属划分不清晰。（见表3-6和图3-5）

对东、中、西部地区农民土地划分单位进行考察，整体来看，各个地区的划分单位都集中在村民小组，存在着微小的差异，东部、中部和西部地区农民的土地划分单位在村民小组的占比分别为73.81%、75.53%、71.08%，中部地区相对较高。而西部地区不知道土地划分单位的农民占比最高，为12.01%，东、中部地区占比基本相同。可见，不同地区的农民分田到户时土地划分单位情况没有显著差异。（见表3-7和图3-6）

从南北方不同区域来分析南北方农民的承包地划分单位情况，数据显示，北方地区农民表示承包地划分单位为村民小组的比重为66.52%，认为是行政村的占比为21%，不知道划分单位的占比为12.48%。南方农民表示承包地划分单位为村民小组的比重为79.55%，明显高于北方地区，高出13.03个百分点；表示划分单位为行政村和不知道的比重分别为10.96%和9.49%。可见，南方地区土地划分单位为村民小组的比重高于北方，相对而言，北方地区更倾向于以行政村为单位。（见表3-8和图3-7）

从不同民族农民土地的划分单位来看，汉族农民表示土地划分单位为村民小组的比重为75.67%，认为是行政村的比重为14.68%，不知道土地划分单位的比重为9.65%。而少数民族农民中，表示划分单位为村民小组的农民占比63.09%，认为是行政村的农民为19.72%，不知道划分单位的农民为17.19%。可以看出，少数民族农民土地划分单位为村民小组的占比低于汉族地区，低了12.58个百分点；而少数民族农民不知道土地划分单位的占比更高。（见表3-9和图3-8）

二、村庄土地确权颁证进度

（一）村庄土地确权的进度

为了研究村庄土地确权工作的开展情况，课题组对全国251个村庄进行了研究，通过数据分析可以看出：在251个有效村庄样本中，反映“尚未进行”村庄土地确权工作的村庄有110个，占比最高，为43.82%；“已经完成”土地确权工作的村庄有79个，占比31.47%；“正在进行”的村庄为62个，占比为24.71%。可以看出，土地确权工作处于初级阶段，四成村庄还未开展土地确权工作，三成村庄已经完成了土地确权工作。（见表3-10和图3-9）

从表3-11和图3-10中可以看出，不同地区的土地确权工作存在一定差异。东部地区39.19%的村庄还未开展土地确权，比重最低，而中部和西部相对较高，占比分别为42.16%和50.66%；在已经完成土地确权的村庄中，西部地区最高，为34.67%，中部和东部地区分别占比29.41%和31.08%；正在进行土地确权工作的村庄中，东部和中部相差不多，分别占比29.73%和28.43%，西部地区相对较低，为14.67%。总体而言，土地确权工作开展相对较慢的为西部地区，东部地区的确权进度相对较快。

南北方区域的土地确权颁证工作具有明显的差异性。根据数据分析结果可知，南方地区村庄的土地确权工作已经完成的比重为38.06%，北方地区的这一比重为23.93%，前者比后者高出14.13个百分点；南方和北方地区的土地确权工作正在进行的比重大体相当，分别占比24.63%和24.79%；而在表示尚未进行确权的村庄中，北方地区的比重明显偏高，占比51.28%，比南方地区高出13.97%。由此可见，南方地区土地确权工作的进度相对更快。（见表3-12和图3-11）

就不同收入水平村庄土地确权工作的开展情况而言，中等收入组的村庄尚未开展土地确权的比重最小，为33.33%，中高收入组尚未进行的比重最大为47.92%；在已经完成土地确权的村庄中，低收入组的村庄占比最大，为37.50%，其次为中等收入组村庄，比重为35.42%；正在开展土地确权的村庄中，中等收入组的村庄占比也最高，为31.25%。（见表3-13）可以看出，村庄收入水平对土地确权工作的影响并不显著，但存在微弱区别，中等收入组村庄土地确权工作的开展进度相对更快。

从村庄类型来看，分析得出的结果如表3-14所示，普通农村的土地确权工作开展情况不甚乐观，尚未进行的村庄占比为44.84%，在三种类型中占比最高；城郊村和城中村尚未进行的占比分别为34.78%和40%。在已经完成土地确权的村庄中，普通农村所占比重最低，为30.49%；城中村和城郊村已经完成的比重分别为60%和34.78%。总体而言，普通村庄土地确权工作的开展进度最慢。

就不同地形地貌村庄土地确权工作的开展情况而言，调查结果显示（见表3-15），高原地区村庄尚未进行土地确权工作的比重最高，为60%；丘陵地区的这一比重最低，为38.67%。在土地确权工作已经完成的村庄中，丘陵地区的占比最高，为40%；占比最低的是高原地区，所占比重为20%；平原和山地地区村庄土地确权工作已经完成的比重分别为27.06%和30%。由此可见，不同的地形地貌对于村庄土地确权工作的开展有影响，高原地区确权工作进展较慢，丘陵地区确权工作进展较快。

考察不同产权单位村庄土地确权工作的开展情况，根据调查分析结果可知（见表3-16和图3-12），分田到户时以村民小组为单位的村庄中，表示“尚未进行”土地确权工作的比重为45.45%，而以行政村为单位分田的村庄的这一占比为34.69%，所占比重明显较低，低了10.76个百分点。在“已经完成”土地确权工作的情况中，以村民小组为单位分田的村庄的比重略高，占比32.32%；而以行政村为单位分田的村庄“正在进行”确权工作的比重更高，占比36.74%。总体而言，以行政村为单位划分土地的村庄土地确权工作的开展进度相对较快。

（二）村庄没有开展土地确权的原因

就全国来看，超过四成的村庄还未开展土地确权，考察村庄没有开展土地确权工作的原因，在未开展的112个村庄中，55.45%的村庄选择了“上级没有下达通知”，41.82%的村庄选择了“还未实施”，仅有0.91%的村庄认为“村民不配合”是导致土地确权未开展的原因。可见，上级还没有下达土地确权的通知是主要原因，超过五成；其次是确权工作还没开始实施，占比四成。（见表3-17和图3-13）

从不同地区村庄没有开展土地确权工作的原因来看，中部地区村庄反映“上级没有下达通知”的比重最高，占比58.14%，东部和西部地区的这一占比分别为51.72%和55.26%；表示“还未实施”的情况，不同地区的村庄差异不明显；在“村民不配合”方面，西部地区村庄的占比较高，为2.63%。总体来看，不同地区村庄未开展土地确权的原因没有明显差异。（见表3-18）

考察南北不同区域村庄没有开展土地确权工作的原因，根据数据分析结果可以看出（见表3-19），不同区域的差异性不明显。北方和南方区域村庄表示“上级没有下达通知”的比重分别为55%和56%；反映“还未实施”的占比分别为41.67%和42%；北方地区村庄表示“村民不配合”的比重略高，占比1.67%。总体而言，北方和南方地区村庄没有进行土地确权的情况大致相同。

三、农民土地确权颁证情况

2014年《关于引导农村土地经营权有序流转发展适度规模经营的意见》提出，要在五年左右时间基本完成农村土地确权颁证工作，妥善解决农民承包地面积不准确和界线不清等问题，以保障农民的切身利益。通过对4043个农民进行调查发现，36.24%的农民表示自家的承包地已经完成了登记确权，45.98%的农民表示承包地还未进行登记确权，还有17.78%的农民不清楚自家的承包地是否已经确权。由此可见，承包地的确权工作还需要进一步推进和实施。（见表3-20和图3-14）

不同地区的土地确权开展情况存在着差异。通过对东、中、西部三个区域进行分析得出，东部地区40.42%的农民表示已经进行土地确权颁证，所占比重最高；而中部和西部地区分别有34.72%和33.50%的农民表示已经进行土地确权颁证。表示没有进行土地确权颁证的情况中，由东向西，所占的比重依次增高，分别占比42.40%、46.62%和48.37%。由此可以看出，东部地区农民土地确权颁证进度相对较快。（见表3-21和图3-15）

从南北不同区域来看，南方地区表示已经完成土地确权颁证的农民占比为31.21%，低于全国平均水平近5个百分点，而表示还未确权颁证的比重为50.71%。北方地区的2223个有效农民样本中，有40.35%的农民表示已经完成土地登记确权，42.11%的农民反映还未进行确权颁证。可以看出，北方地区农民土地确权颁证的比重高于南方，高出9.14个百分点，而南方地区仍有半数的农民表示还未进行土地确权颁证。（见表3-22和图3-16）

分田到户时土地划分单位不同的农民，其土地确权颁证的情况有所差异。从统计分析结果可知，土地以村民小组为单位划分的农民，表示土地已经确权颁证的比重为35.22%，没有确权的比重为50.77%。而土地以行政村为划分单位的农民，反映土地已经确权颁证的比重为57.26%，高出以村民小组为划分单位的农民22.04个百分点。由此可见，以行政村为单位划分土地的农民进行土地确权颁证的比重明显更高。（见表3-23和图3-17）

不同民族农民的土地确权情况存在一定差异。从表3-24和图3-18中可以看出，有37.79%的少数民族农民表示已经完成土地确权颁证的工作，40.47%的农民表示土地未进行确权。而汉族的3407个农民中，46.99%的农民表示土地确权工作尚未开展，反映进行了土地确权的占比为35.96%。此外，汉族和少数民族农民不清楚是否进行过土地确权的比重分别为17.05%和21.74%。总体来看，汉族和少数民族农民的土地确权颁证情况没有明显的差异性。