第三节　农村土地确权颁证的问题

中华人民共和国成立以来，土地制度的一系列变革为集体土地权属问题留下了诸多隐患。我国土地登记工作开展较晚，改革开放前期，农村集体土地登记工作没有得到足够的重视，这使得许多土地的权属问题没有得到实质性解决，登记工作的不完善导致很多农村集体土地没有相关的权属证明材料，有的证明材料缺乏规范性，这些都影响了当前农村土地确权颁证工作的顺利进行，为集体土地确权登记带来极大的不便。许多村庄由于权属证明材料不足或权属纠纷举证不足而无法进行土地确权登记，无法登记的土地就得不到法律的保护，村集体和农民应有的土地权益就难以得到应有的保障。因此，政府需要着重解决农村土地的权属问题，帮助解决权属纠纷，以此来推进农村土地确权工作。

一、土地确权中的权属纠纷

农村的土地确权工作是一个复杂的系统工程，涉及的内容多且情况非常复杂，其中面临的一个突出问题是权属纠纷。从实践情况来看，农村集体土地登记的权属纠纷主要包括集体土地所有权之间、集体土地使用权之间、农村宅基地使用权之间的纠纷等，突出的问题是土地界线不清。具体来看，主要包括四个方面：一是村小组与小组、小组与行政村之间的土地界线错综复杂，划分清晰难度较大；二是由于土地调整、交换等原因造成的界线不清；三是部分界线由于标记消失等无法进行实地确认；四是由于年代久远，所应提供的权属证明材料有限造成界线不明。土地权属纠纷的存在势必影响集体土地确权登记发证工作的顺利推进，土地权属纠纷越多，确权工作面临的难度越大，导致确权工作难以开展。

对农村土地确权中的权属纠纷进行调查，在107个有效样本中，存在权属纠纷的村庄为46个，占有效样本的比重为42.99%；不存在权属纠纷的村庄为61个，占有效样本的57.01%。由此可见，在土地确权中，四成多村庄发生过权属纠纷。（见表3-37和图3-23）

表3-38和图3-24为南北地区村庄土地确权中的权属纠纷情况，数据显示，在65个南方有效样本村庄中，有44.62%的村庄发生过权属纠纷。北方有效样本村庄共42个，确权中发生权属纠纷的占比则为59.52%，比南方高出14.90个百分点。由此可见，以平原为主、土地面积广的北方，比以丘陵、山地地形为主且土地面积相对少的南方，在土地确权中面临的权属纠纷多。

考察东部、中部、西部地区村庄土地确权中权属纠纷情况发现，西部的村庄发生权属纠纷的占比最高，达48.48%；东部地区村庄次之，为42.31%；中部村庄占比最低，为39.58%。（见表3-39和图3-25）也就是说，在土地确权工作开展中，权属纠纷发生率从高到低分别为西部、东部、中部。这与历史遗留问题有关，也与各地区地理区位、经济发展水平有关。西部地区，经济发展水平低，农业为农民主要收入来源，因而相对其他区域，西部农民对土地的依赖性更大。同时，西部大部分地区为草原地区，其界线划定更难，纠纷也越容易产生。东部地区，经济发展水平高，土地代表的经济利益更大，纠纷也会相对更多。

考察不同类型村庄土地确权的权属纠纷情况，其中，普通农村发生土地权属纠纷的占比达44.44%，城郊村的比重为37.50%，前者占比较后者高出6.94%。（见表3-40）可见，在不同村庄类型的权属纠纷中，普通农村的权属纠纷情况最多。这可能与普通农村土地相对多，涉及的利益主体更多、更复杂有关。

通过对不同地形与权属纠纷的交叉分析发现，平原村庄在土地确权工作开展过程中，发生权属纠纷的占比最高，为59.46%；山地村庄次之，占比为44%；丘陵村庄的这一占比为30.95%。（见表3-41）由上可知，在山地、丘陵、平原村庄地形中，平原村庄的权属纠纷情况最多。

从不同收入水平村庄来看，低收入、中低收入、中等收入、中高收入、高收入水平村庄，在土地确权中发生过权属纠纷的占比依次为63.16%、42.86%、42.86%、45.45%、28.57%。整体来看，村庄收入水平越高，土地权属纠纷越少。对比来看，低收入水平村庄，土地权属纠纷发生率最高，高收入水平村庄权属纠纷占比最低，两者相差34.59%。（见表3-42和图3-26）由此可见，村庄收入水平与土地确权中权属纠纷发生率整体上呈负相关。

二、确权工作开展中的困难

从数据分析中可以发现（见表3-43），历史遗留问题和权属争议多是目前确权工作中的最大困难，占比为53.49%，超过半数。另外，村民不支持、工作经费不足、权属证明资料缺乏、缺乏测量技术支持和其他的占比分别为5.43%、10.85%、4.65%、3.88%和21.71%。由此可见，历史遗留下来的土地问题和权属争议问题是确权中的最大困难，比重超过一半。因此，解决历史遗留问题和减少权属争议，是土地确权工作顺利开展的一个重要方向。

由表3-44可知，在土地确权中，“村民不支持”问题主要出现在西部地区，占比为12.50%，东部、中部村庄相对较少；在工作经费上存在不足的村庄主要为中部地区，占比14.55%，东部次之，西部最低。“历史遗留问题和权属争议多”是各地区村庄面临最多的困难，由东向西，所占的比重分别为57.14%、58.18%和40.63%。东部、中部和西部地区面临的最大困难是“权属证明资料缺乏”的占比依次为7.14%、1.82%和6.25%。由上可知，在土地确权中，东部、中部村庄由于历史遗留以及权属争议导致的权属纠纷多，西部地区除此之外，还面临更多的村民不支持困难。

对比南北方村庄土地确权的工作困难发现，南方村庄主要困难为“历史遗留问题和权属争议多”和“村民不支持”，占比分别为56%和8%，比北方村庄的同一占比分别高出6%和6.15%。当主要困难为“工作经费不足”和“权属证明资料缺乏”时，则北方村庄占比高于南方村庄，且分别高出10%和1.56%。对比可知，南北方村庄土地确权中的困难主要差别在于工作经费和村民的支持参与，但是两者的差异并不显著。（见表3-45）

考察不同产权单位村庄土地确权工作中面临的最大困难，如表3-46所示，以村民小组为单位和以行政村为单位的村庄，土地确权中的最大困难均为“历史遗留问题和权属争议多”，其中以行政村为单位的村庄选择此项的比重更高，为66.67%，比以村民小组为单位的村庄高出16.67个百分点。在“权属证明资料缺乏”和“工作经费不足”方面，以行政村为单位的村庄的占比也更高，比重分别为6.67%和13.33%。由此可见，以行政村为产权单位的村庄在土地确权时面临更多的历史遗留和权属争议问题。