第一节 土地流转的文献研究

一 土地流转的内涵与意义

（一）土地流转的内涵

何为土地流转，不同的学者有不同的看法。如桂泽发（1997）认为土地流转包括农村土地所有权的流动转移和农民土地经营权的出租。冷崇台（1999）认为农村土地使用权流转属于农村土地资产的配置过程。高昌海等（2002）认为农村土地流转是农民利用土地资源与不同业主发生的经济关系。刘甲朋等（2003）认为农村土地流转包括两个方向，一个是土地使用权向其他农业大户、农业企业转移，另一个是土地所有权转移至国有。刘芳（2003）认为农村土地流转的实质是明确土地所有权归农村集体所有、农户享有承包经营权，且农民可以将经营权以出租、转包等方式进行转让。刘喜广等（2006）认为在家庭承包经营制的制度安排下，农村土地产权被划分为所有权、承包权和经营权，农村土地流转就是农民将土地经营权转让给其他农民或农业经济组织，并保留家庭享有的承包权。罗必良（2008）认为大量农村剩余劳动力的积压是农业低效率的重要原因，而非农产业的发展为农民的转移与就业提供了机会。人地关系的变化与矛盾的转化成为新的制度变革的诱因，土地流转是农村经济发展中提高土地资源使用效率的重要方式。朱强（2012）提出集体所有制下承包双方基于公有制基础，法律地位平等、权利义务对等，不是“主-佃”关系，而是“服务-被服务”关系，农村土地流转主体间的关系是一种互惠合作关系，作为转出方的农户是基于自身承包权益保障和剩余索取的需要，按照自愿、合作原则进行的农地经营权转让，作为土地经营者的转入方是基于自身投资需求和经济效益比较，按照互惠、合作的原则，承接农地经营权流转，转出转入双方之间的关系是一种新型的合作互惠关系（张海洋、平新乔，2012；陈飞、翟伟娟，2015；张锦华等，2016）。以上学者从不同的学科方向和研究视角，提出了多种多样的土地流转定义，为后续研究土地流转提供了理论基础。

此外，也有学者研究国际社会的土地流转。最著名的是日本学者，如速水佑次郎（Hayami Yujiro）和神门善久（GodoYoshihisa）所著的《农业经济论》一书，其中提出当经营规模较大的农户所耕作农地面积的农业剩余（农业生产收入）大于规模经营较小的农户时，土地流转便会出现。

（二）土地流转的意义

在研究农村土地流转的意义方面，以下学者给出了自己的研究结论。如姚洋（2004）提出土地流转能提高资源使用效率，进一步实现农村劳动力的市场化转移。而且，他通过实证分析发现限制土地交易权对土地产出率具有负效应，这种负的效应就是降低要素配置效率和减少对土地的长期投入。罗必良（2008）认为农村土地流转可有效化解农民抛荒问题，提高农地资源的节约利用，并优化农业产业结构。林善浪（2000）从商品率、土地产出率、劳动生产率和成本费用等方面对土地的规模经营进行分析，提出土地流转扩大经营规模是一个长期趋势，还应通过技术进步提高土地生产率和劳动生产率，他认为土地流转是提高中国农业效率的必经之径。浙江大学农业现代化与农村发展研究中心、浙江省农业厅联合调查组（2001）从人力资本素质和文化视角研究农村土地流转，他们认为农民土地经营权流转促进了农民观念的更新和科学素养的提高，削弱了农民世世代代对土地的依赖思想，增强了农村市场经济主体的多元化。梅建明（2002）认为在当前中国工业化和城市化快速发展之际，小规模经营的土地制度很难使农民收入显著增长，农民只有实行规模农业才能致富，且大量农村劳动力流向城市，农村土地流转将有力地推动中国农业现代化发展。刘启明（2002）在研究农村土地流转时提出了自己的看法，他认为农民土地经营权流转能够提高农民收入并加快农业现代化进程。

二 土地流转的动因与阻碍

（一）土地流转的动力因素

在土地流转动因方面，以下学者做了相应研究。冷崇台（1999）在研究土地流转的动力因素方面，提出以下观点。其一，现行的农村土地制度赋予了农民离地的权利，这是农民土地经营权流转的内在因素；其二，中国经济发展必然要求产业结构调整优化，农业产业也不例外，农业产业结构的调整升级必然要求土地的规模化、机械化生产，这是推动农民土地经营权流转的外在因素。季虹（2001）认为农民土地经营权流转的动力来自“家庭承包经营制”的缺陷。在20世纪80年代初期，“家庭承包经营制”解放了农村生产力，提高了农民家庭的生产效率，促进了农村和农业发展。但是，随着农村经济发展和中国市场经济的深入发展，“家庭承包经营制”的制度缺陷逐渐暴露（唐茂华、陈丹，2011），主要体现在以下几个方面。一是农民使用土地存在随意性和不稳定性（郭晓鸣，2011）；二是土地所有权界定不清，权属关系较为混乱（蒋永穆、赵苏丹，2018）；三是农民承包的土地在不断调整（或被征用），土地日益分散化经营，土地使用存在明显的短期行为（陈吉元，2001）；四是“家庭承包经营制”的高产出和高劳动力投入正相关，整体生产效率与国际发达国家相比明显低下（汪先平，2008）；五是不利于规模农业和现代农业的发展，农业基础设施建设滞后，难以形成对农业资本长期投资的正向激励（罗必良，2013）。以上问题导致中国“三农”问题不断加剧，如何在集体所有制的原则下解决以上问题成为农村工作的重心。对此，许多学者提出赋予农民长期且稳定的土地承包经营权，同时允许土地经营权市场化流转，才是解决上述问题的关键（刘守英，2012；罗必良，2014；叶兴庆，2015）。

浙江大学农业现代化与农村发展研究中心、浙江省农业厅联合调查组（2001）从城市化角度解释了农村土地流转的动力机制，他们提出中国工业经济的发展和城市化进程是推动农村土地流转的动力源。在经济转型发展中，一批农民实现了身份的转变。这个转变带来两种效果：一是农民工作性质的转变，即从农业转变成二、三产业；二是农民对土地的依赖程度不断降低。这两种转变激发农民流转手中空闲的土地（部分是放弃农民身份，不再享有集体成员的土地承包经营权），以换取市场化的土地租金。这也是推动农村土地流转的因素之一。

张红宇、刘玫等（2002）认为农业外部环境变化是影响农民土地流转的重要因素，在2006年农业税取消之前，农民税费负担占家庭收入的10%以上，农民种粮积极性降低。因此，在理性人的选择下，他们将自己承包的土地经营权转让给第三方，做出更符合自身能力安排的择业选择。陈永志、黄丽萍（2007）在研究农民土地经营权流转的动因时，认为将农民土地承包经营权分离为承包权和经营权，并通过土地经营权的流转实现中国农业的规模化经营，是中国农民的伟大实践。

（二）土地流转的阻碍因素

学界普遍认为，中国城乡二元体制和工业化主导型的发展模式，阻碍了城乡生产要素的自由流动，且在农村表现得尤为突出。在这种政经体制下，出现了一系列抑制农村土地流转的因素。经梳理，发现主要体现在以下几个方面。

1.户籍制度因素

一些学者认为实现农村土地的顺畅流转首先要解决的是农村剩余劳动力就业问题，解决这一问题的关键是中国的城市化进程顺利推进（郑景骥，2006）。但是，目前中国的户籍制度影响了农村剩余劳动力向城市流动，农民在城市中受到各方面的歧视，这种城乡二元社会观致使农民不能、不愿也不敢离开农村土地（刘守英，2009）。这是影响农村土地流转的第一大制度性因素。

2.社会保障因素

中华人民共和国成立后，农村土地集体所有制的产权安排为农民提供了就业和社会保障，这种观念直至现在仍深入农民心中。与城市居民完善的社会保障相比，农民的社会保障缺失、薄弱现象较为严重。在农民眼中，“自己的一亩三分地”就是自己的命根子，农民绝不会轻易放弃自己的土地，这种现象在中西部等经济落后的农村地区更为明显。由此产生了农村社会保障的完备性和农村土地流转的顺畅度之间的正向关系。这一观点，也被钱忠好（2003）、罗必良（2008）和朱强（2012）等学者认可。

3.农地产权的不完整

在市场经济中，市场倾向于选择产权清晰的交易对象，有助于提高资源使用效率。农村土地流转的基础也需要完整的农村土地产权关系，但当前农民只拥有经营权和部分收益权，缺失处置权，与主权利相关的抵押权和担保权受到限制（高圣平，2014）。对此，钱忠好（2003）做了更深入的研究，进一步指出现行中国农村土地承包经营权缺乏明晰性及可转让性等关键权能，且农户土地经营的“权能”“责任”“利益”不对等，由此产生了影响农村土地顺利流转的又一法律性阻碍因素。

4.农村硬件配套落后

过去三十年是中国经济迅猛发展的时期，也是城乡差别日益扩大的时期，与城市的现代化相比，农村的基础设施陈旧落后，如农村的道路、通信、电力、水利设施和农业现代化装备等（李志军、刘海燕等，2010；张勋、万广华，2016）。这种硬件的陈旧落伍阻碍了农村土地的大规模流转，影响了农业的规模生产和产业化发展。这种现象在中西部地区更加严重，作为中国粮食主产区的中西部地区土地流转规模也因此受到抑制（朱强，2012）。

5.农村软件配备缺失

农村地区的公共服务落后，与土地流转相关的中介服务、农村金融发展滞后，信息服务也有所欠缺（朱强，2012）。同时，乡村管理的落后性进一步制约了上述服务改进和农村土地流转（姚洋，2004）。此外，农业是一个靠天吃饭的产业，其高风险、低收益影响了社会资本进驻农村，且中国农村地区农业风险防范机制不完备，进一步限制了农村土地流转的规模、速度和效益（尹小平，2001）。

以上学者研究的抑制土地流转的因素，对我们通过有针对性地改善农村的制度、法律和软硬件配套来提高农村土地流转规模和速度具有重要意义，他们的研究成果，开阔了我们做好土地流转工作的思路，值得肯定。

三 土地流转的模式与建议

（一）土地流转的模式

研究土地流转模式的学者较多，如罗必良（2008）从界定土地产权、培育土地集中机制和打造规模经营三个视角研究农民土地流转模式，并提出未来农村土地运营模式是“土地调整集中制—土地租赁集中制—经济补偿集中制—土地入股集中制”，以此提高生产和管理效率。丁关良（2002）从法律角度对农村土地流转的类型进行细分，并提出物权性质的农地流转、债权性质的农地流转、股权性质的农地流转及其他类型的土地流转等。以上两位学者较为笼统地概括了中国农村过去30多年土地流转的全部模式，有些模式较为传统，并不利于中国农业规模化和现代化发展。当前，中国农村土地流转需要新的模式和组织机构，许多学者在此方面进行探索研究，形成了以下几种较为典型的代表模式。

1.农民土地“经营权股份化”

农民土地“经营权股份化”是指保证农村集体土地所有权不变，将农民承包土地的经营权按照一定的比例进行股份化，农民享有这些土地股份带来的红利分配。张红宇等（2002）、石霞和张喜燕等（2003）认为，农民土地“经营权股份化”重构了农村土地的产权关系，实现了激励约束，提升了农村经济发展质量。同时，农民土地“经营权股份化”可以为农村吸引资本、技术和人才等农村短缺的生产要素，提高中国农业生产力水平（徐建春、李翠珍，2013；何立胜，2014）。但石霞、张喜燕等（2003）认为，农民土地“经营权股份化”也存在一些问题，比如股份界定和分配问题，农民股权法律保护不够和缺失等。

2.农民土地“经营权商品化”

一些学者提出农民土地“经营权商品化”概念，其基本思想是农民把土地的承包权和经营权分离，并把经营权以类似商品的性质交易出去，进而实现农民流转土地的经营收入。农民土地经营权商品化没有改变农村土地集体产权的性质，是“三权分置”下的一种产权交易，能够实现土地资源的高效利用（朱强，2012）。朱新芳（2003）认为，农民土地经营权商品化可以帮助农民提高现有流转方式的流转收入，为农民发展提供资金保障。但是，农地经营权商品化也存在一些问题，如农地转让收入分配、失地农民持续发展和保障等问题。

3.农民土地“经营权证券化”

邓大才（2003）认为所谓“农村土地经营权证券化”是将农民土地的经营权经过金融产品的包装，在资本市场上进行流通交易，为农民获得一定的经济收益。农民土地经营权证券化的实质是为中国农村经济发展和农业生产提供资金保障（刘祚祥、陈文胜，2009；周小全，2012；卢建新、苏雨薇，2013）。范恒森（1995）认为土地经营权证券化是以一个自然村拥有的集中连片的土地为一组合，在地籍调查和土地评价的基础上根据土地等级，以平价、溢价或折价发行土地证券或土地使用证，土地流转变为土地的供给者和需求者之间的交易行为。朱强（2012）就农地经营权证券化提出了自己的见解，他认为农地经营权证券化的优势很多，如可以为农村土地流转设立新载体，扩大了流转范围；同时，农民土地经营权证券化还可以集中社会资金发展农业，增强农业领域的资本投入，进而提高农业生产效率。

（二）土地流转的建议

为促进中国农村土地科学、规范、有序流转，不同学者从不同视角出发，提出了一系列相关建议，具体包括以下几个方面。

1.在土地流转的原则方面

许多学者都认为农村土地流转应按照“自愿、依法、有偿”的原则进行，充分调动农民积极性，尊重农民的选择意愿，不允许行政强制性参与（刘守英，2003；朱博文、杨涛等，2003；朱强，2012）。也有一些学者主张出台《农村土地流转法》指导当前中国农村土地流转（朱博文、杨涛等，2003）。

2.在土地流转的主体方面

陈锡文（2002）、管清友等（2003）等学者认为，鉴于当前农村劳动力人力资本较低，为避免资本兼并炒作农村土地、农户丧失经营权而成为雇农等现象发生，应提倡流转主体在农户与农户之间，限制工商资本长时间、大面积承包租赁农民土地，鼓励社会资本在农业产业链条的前后领域发挥作用，为农村基础设施建设、农业现代化装备和农民社会服务等方面提供支持（张晓山，2015；高云才、冯华，2015）。

3.在土地流转的制度建设方面

罗必良（2008）以广东农村实践为研究样本，提出以《宪法》为基准，坚持农村土地集体所有制的基本框架，在此基础上强化规范农户的土地承包经营权及与之相应的转让权和收益权等，从而改变过去按户承包的低效率资源配置模式。因此，一些学者提出要构建土地流转集中机制，逐步推动农村土地流转实现规模化、现代化经营，这是未来农村产权制度建设的核心（曲福田、田光明，2011；陈朝兵，2016）。

4.在土地流转纠纷的解决方面

张静（2003）认为应加强农村土地流转的法规建设和制度建设，过去农村土地流转发生大量的纠纷，法律法规的不完善影响了农民的价值判断，未来应完善法律法规以解决农民在土地流转中出现的纠纷，并保障农民的合法土地权益（于水、丁文，2016；李广德，2017）。

5.在土地流转的速度方面

陈锡文（2002）认为农村土地流转是一个不平衡的渐进过程。结合中国各地区经济发展形势，中国绝大部分农村地区尚不具备大规模土地流转的条件。应将土地流转视为一个系统性工程，科学规划、有序推进，切不可“一刀切”和“大冒进”（温铁军，2003），保证在完善中国农村基本经济制度的基础上，合理推进农村土地流转。

6.流转后的农地经营规模方面

朱博文、杨涛等（2003）认为农地流转的规模经营应把握一定的度，不是规模越大效率就越高。他认为农地产出率和劳动效率是两个不同的概念，不是说农地产出率高就代表农民的劳动效率高。他认为农地规模经营应坚持农地产出率优先、兼顾劳动生产率的原则。

此外，还有学者建议应严格控制农村土地的流向，避免耕地资源流失，流转环节应公开透明，严禁寻租行为等（刘守英，2003；朱强，2012）。这些意见在探究如何进行农村土地流转方面意义重大，可作为未来政策法律和流转实践中的理论指引。