第二节 土地流转中农民权益保护的文献研究

农村土地流转中的农民权益保护涉及的内容较多，为了抓住问题的关键，此处的文献综述仅阐述不同学者在土地流转中农民权益保护的现状、被侵害的原因和如何保护的对策等方面的研究成果，其他相关的文献研究在不同章节内根据需要进行阐述。

一 关于土地流转中农民权益保护现状的研究

（一）农民土地非农流转方面的现状

中国现行的农地征用制度是在特殊的时代背景下产生的，通过对农民土地无偿、低价的征收、征用以满足国家经济发展所需的土地资源（肖屹、钱忠好等，2009；高广飞，2012）。但是，在土地征用环节，征地补偿标准偏低，政府获得的土地增值空间过大，征地补偿费分配操作缺乏规范，农民缺乏知情权、参与权（王小映，2002；肖屹、钱忠好等，2009）。而且，农民土地流转出去以后，原先土地承载的生存、就业和养老等保障功能消失，新的社会保障体系尚未完备，农民的生存质量堪忧（吕彦彬、王富河，2004）。有学者曾调研武汉市征地前后农民的福利变化，发现93%的农民对征地政策不满，其中认为土地征用补偿金有问题的占77%（陈莹、张安录，2007）。

关于农民土地在非农流转中收益的分配问题，一些学者研究认为，土地出让环节的增值收益和被征地农民没有直接关系（黄祖辉、汪晖，2002；林瑞瑞、朱道林等，2013）。土地征收后大部分用于城市建设用地，土地的增值收益也大部分用于城市开发建设（国务院发展研究中心课题组，2015）。由于传统重工轻农的思想，农民（或农村）在参与工业和城市发展博弈时处于劣势地位，并在权益受损后也不能得到法律援助（法院也基本不受理这类案件），他们只好上访、投诉或采取极端方式，进一步损害他们的经济权益和健康发展（徐勇，2015；吴依琪，2016）。

（二）农民土地农业内部流转方面的现状

随着农村土地流转的进程日益加快，农民土地在农业内部流转中遭受的损害也越来越多，并主要表现为以下几个方面。

第一，一些集体组织（其实是代表集体的个别村干部）在对外流转土地的过程中，没有农民的参与，他们私下交易，既没有按照规范的法律要求签订合同，也没有公开的招投标过程，缺乏规范的财务和审计管理，为一己私利侵犯属于农民集体的土地，这种寻租行为严重损害了农民的土地权益（陈成文、赵锦山，2008；朱启臻、王念，2009；高飞，2012；邓秀芬，2017）。

第二，在利益的驱使下，地方政府或集体组织违背承诺，将土地流转给园区经营或企业生产，破坏了农地农用的性质，这个过程一般是私下进行，没有正规的土地招拍挂程序，农民土地经营权被低价非法转让（许恒周、曲福田，2007；吴百花，2009；叶兴庆，2015；高海，2016）。

第三，地方政府出于形象工程或“政绩考虑”，认为侵占农民土地是普遍现象，其目的是增加地方财政收入和地方经济发展（刘洪彬、曲福田，2006；王莹、王环，2009；李强，2010），他们臆想这种流转行为不违法，且属于正常的行政事务。

由此，许多地方政府在农民土地流转中占据主导地位（卫春江、张少楠，2017），甚至违背三分之二以上的村民同意的原则，便擅自改变土地用途，置农民和集体利益而不顾。当农民土地在农内流转受到侵害时，村干部要么漠视不管，要么与非法组织一起狼狈为奸，进行寻租行为（陈健，2008；郭翔宇、王颜齐，2010）。这些问题严重地损害了农民土地权益，让农民失去了土地的生产与保障作用。

二 关于土地流转中农民权益受损原因的研究

当前，国际社会的实践经验表明：各国的国情不同，土地资源的禀赋不同，经济发展的水平不同，因而土地制度的安排也不同。但有一条规律是相同的，即清晰而稳定的产权关系，健全的产权交易市场和政府合理有度的宏观管理是保障土地资源有效配置的基础（Barzel Y.，1989；姚洋，2000；俞海、黄季焜等，2003）。而且，若土地资源不能实现效率最大化，则必然有一种无形的力量（农民的自我利益表达）引导土地制度进行诱致性的创新（Ruttan et al.，1984；Zhang Wenxian，Jiang Xiaorong，1989；罗必良，2008）。在这个自我革新的发展过程中，农民的土地权益极易遭受侵害，当前中国农村经济体制改革中围绕土地权益的问题不断暴露，这些问题需要我们反思，以便更清醒地认识到当前农村土地的“三权分置”及土地流转的方向。具体来看，农民土地权益被侵害包括以下几个方面。

（一）农业剩余中的农民土地权益损害[1]

农民土地最基本的价值就是生产功能。从中华人民共和国成立以来，中国实施了“优先发展工业，农业反哺工业”的巩固政权和革命成果的政策（袁青峰，2011）。客观上讲，这个政策通过对农业生产剩余的强制占有，极大地损害了农民的土地权益和劳动成果（宋士云、胡洪曙，2005）。根据一些学者的研究，中国在现代化的发展进程中从农业转移的资金为1万多亿元，若以1999年的数据进行测算，则每个农村劳动力平均每年无偿向城市工业资本积累转移的金额为266元，占当时农民人均纯收入的42%以上（张尔升、蒋咏涛，2003）；在中华人民共和国成立以后的一个时期，中国农业和农民为城市建设和工业发展做出巨大的贡献，这些转移主要靠工农产品的“剪刀差”实现，其所占比例大约为60%（张尔升、蒋咏涛，2003）。

学者陈锡文（2001）在这方面也进行过研究，他利用国土资源部提供的相关数据进行测算，结果显示从改革开放至21世纪初期，国家通过对农民土地的征收、征用等手段从农民那里集中的资金达到两万多亿元。这些权益本应属于农民，农民通过自己的劳动与土地资源的结合，生产出来的劳动成果被政府通过提成、各种税费、工农业价格剪刀差、土地征收、征用等方式强制转移，事实上是对农民土地权益及其衍生出来的收益权的剥夺和损害（张建飞，2006；王志彬，2009；唐欣瑜，2014）。历史上很长一个阶段，我们忽视这个问题，有时甚至故意回避这个问题，但随着城乡差距、工农差距的不断扩大，这个问题成为摆在我们面前不可逃避的问题。当前，许多地方政府在对待农民土地问题时，继续沿用以前的政策思维（吕世辰，2012），认为低价使用农民土地是合情合理的（刘玉荣，2009），这是农民土地受损的根本原因。

（二）农地流转中的农民土地权益损害

农地流转中农民土地权益损害主要表现为强制性、低价格、长周期地（固定租金或浮动幅度不合理）流转农民土地承包权，缺乏健全的土地流转市场等（李红梅，2014；廖洋，2015；郭文止，2016）。

当前，中国为了强农富民，政府鼓励发展规模化、集约化和现代化农业，并为之出台了一系列配套政策，如“土地确权”“三权分置”及各种有利于土地流转的优惠政策。但是，一些地方政府基于政策考虑，脱离农村经济发展的实际，违背农民的意愿，进行强制性的土地流转，有些基层村干部与流转企业沆瀣一气，为了寻租而损害农民的土地权益（陈成文、赵锦山，2008）。强制性的农村土地流转，虽然实现了农地农用，但农民的土地权益也遭到损害，因为流转以后他们面临失业（林卿，2013），之前土地的就业保障功能完全被剥夺。据陈锡文（2013）研究发现，当农业企业进入农村和流转农民土地时，只能解决20%的农民就业问题，剩余80%农民将成为“双失”（既失地又失业）农民，土地的生存功能、收入功能，甚至保障功能将彻底消失（黄敏秋，2009）。以上做法只顾土地流转规模、脱离农村经济发展实际，造成农民的土地权益在经济功能、就业功能、社保功能上的缺失，是当下农民土地权益受损的一个重要方面（林翊，2009；时俊丽，2011；陈薇，2015）。

经济学理论认为，“土地租金是出租土地的资本化收入”，损害农民的租金收入就是损害农民的土地权益（王运梅，2011）。当前，农民土地权益在流转中遭受的最普遍的损害就是土地租金太低，这种现象的原因是多方面的，如土地流入方经营土地的利润偏低，这是农民土地租金较低的主要原因；交易成本高是农民到手租金偏低的直接原因；农地产权不完整和主体虚无是农民土地流转价格差异的根本原因；土地承包经营权的价值性和商品性模糊是土地流转价格差异的重要原因（翟研宁，2014）。

（三）农地征用中的农民土地权益损害

在过去的30多年里，中国工业化、城市化快速发展进程中出现的一个非常普遍的现象就是农地征用。农地转为非集体建设用地（征收为国有城市用地）的过程中，农民土地权益流失较为明显。因为，城市近郊的农民土地转变为国有土地后，土地增值收益巨大，而普遍情况下农民只能依法获得有限的补偿，即按照《土地管理法》第47条规定土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。正如著名三农专家陈锡文（2013）的质疑：“按照中国实际情况，一亩地产出平均为七八百元，就按一千元算，30倍也不超过三万元，拿到补偿后，地没了，这点钱什么也不够干，叫农民怎么弄，不闹是不可能的。”农地征用的最大危害是造成数量巨大的失地农民群体，集体公权被国家公权侵占（周其仁，2004）。集体赋予农民的土地承包经营权对农民来说意义重大（贺雪峰，2010），承载着土地的生产经营价值和社会保障价值，一般农地征用补偿中主要考虑生产经营价值的补偿，即保你30年有饭吃，但没有考虑农民的其他依托土地产生的保障功能，如就业、养老、医疗、子女教育、住房等。实践中农民土地权益的损失，以及农地转为国有用地后的土地价格飙升，导致这种土地产权收益分配的极不公平，造成了尖锐和复杂的社会矛盾，进而导致现实征地中的暴力冲突事件不断发生（朱强，2012），这是农民土地权益受损的另外一个原因。

除以上原因外，还需反思我们的城乡二元户籍制度问题（韩俊，1998）、农村社会及医疗保障问题（黄敏秋，2009）、农民工的城市就业问题（任国强，2004；钱忠好，2003）等。这些问题虽然与农民土地没有直接关系，但这些问题的处理结果关系到农村土地制度变革和农业发展，更关系到农民的幸福生活，也需要我们进行反思。

综上，以上专家学者就中国农村土地流转中造成农民土地权益受损害的原因进行了研究，虽然他们的专业背景或研究视角不同，但他们的研究结果对当前“三权分置”下农村土地流转中农民权益保护具有重要的借鉴意义。在他们的研究基础上，我们还需要进一步地对农村土地流转中农民权益受损的原因进行持续性和动态性的研究，并结合当前农民土地权益受损中出现的新情况、新变化进行更深入的研究，进而为更好地保护农民土地权益提出针对性的建议。

三 关于土地流转中农民权益保护对策的研究

（一）政策制度层面的对策

土地是农民的重要保障，一直以来发挥着农村社会“稳定器”和“安全网”的重要作用。随着中国经济的日益发展，城乡差距越来越大，三农问题日渐突出，土地的功能也相应地需要变化以满足农民利益要求（陈碧莲，2004；黄赟，2009）。许多学者认为农村土地不仅要养活农民，而且还要富裕农民，这两者都是农民应有的土地权益，需要政府去引导、落实和保护（温铁军，2009；贺雪峰，2010；简新华、杨冕，2015）。罗必良（2008）认为在中国经济发展和城市化进程中，农民转移至城市是不可避免的趋势，在这一过程中农民的数量要减少，土地的规模效率要提升，则农民的土地权益也会相应提高。农民土地权利升降的一个主要标尺就是对农民土地权利的长久保障和尊重，保护农民土地权益最基本的“底线”是产权强化前提下的市场化。但农民作为弱势群体，需要政府提供明晰性产权的法律保障，而作为土地所有者的“集体”应在市场化过程中为农民谈判和市场交易提供帮助和支持（张建飞，2006；徐汉明，2010）。基于农民的市场主体身份考虑，有学者认为“家庭承包经营制”下的农民的土地权益比“人民公社”时期保护得要好（周其仁，2004），在小岗村的先行先试下，“家庭承包经营制”先是赋予农民15年的土地承包期，到1993年中央作出决定，原定土地承包期限到期后，再延长30年不变，赋予了农民自主灵活的农地经营权。到2007年《物权法》颁布之后，中央明确农民承包期限届满可以继续承包土地，十七届三中全会中央政府继续强调农民土地承包经营权应更稳定、更充分、更长久、更有保障，以上政策可解读为只要拥有农民身份，便可对农村集体所有的土地享有“永包制”，此举意在构建“有恒产者有恒心”的产权模式，并从根本上尊重农民基本的土地权益（罗必良，2013；陈明星，2015；李珊珊，2015）。

刘守英（2014）在如何保护农民土地权益方面提出了自己的看法，他认为中国应继续对集体所有制进行发展和完善，在农村土地的集体所有权、农民土地使用权及转让权等权利体系方面进行重建，进而为农民提供一个权能完善、权属清晰和预期稳定的土地制度，只有这样才可保证农民的土地流转有法可依，并通过制度和法规赋予农民更好的土地权益。叶兴庆（2015）认为自1978年中国农村土地的“家庭承包经营制”改革实施以来，农村土地的产权模式经历了从土地“所有权”和“使用权”的高度统一到“所有权”与“承包经营权”（即为使用权）分离的重大变革，并在实践的检验中实现了“承包权”与“经营权”的再次分离。这些改革并不是单纯的文字游戏，而是蕴含了重大的政策导向、经济导向和社会导向，赋予了农民更加坚强的土地权益，并从上至下推行产权制度改革，这是中央政府决心实现农民土地从保障功能向财产功能、发展功能转变的体现（张立先，2012；刘灿，2013；李平，2016）。

蔡少琴、李郁芳（2013）解读中国农村的社会保障，认为土地的经济保障性弱，风险分摊性差，缺乏强制积累财富和化解风险的机制，农民土地效用外溢，却没有建立起与受益边界相匹配的“供给制度”与“组织边界”，不具备社会保障四方面的基本特征（经济保障性、风险分摊性、强制统筹性和社会性公共物品属性），不具有对社会保障的替代作用。但是，农民却把土地当作他们的社会保障载体，农村土地不胜农村社会保障之重（国务院发展研究中心农村经济研究部，2015），被动承载社会保障功能而损失土地效率和农业绩效。承担社会保障功能的农地产权制度安排实际上带给农民的是负效用（罗必良，2013）。因此，切实发挥农民土地的生产功能和保护农民土地权益，应该改变以往用土地“稳定”农民的做法，需要政府在土地之外提供与城市相等的社会保障公共品，以剥离土地的社会保障功能（蔡少琴、李郁芳，2013），释放土地的生产效率。

从法律角度来看，中国农村土地承包权随着农村土地的相关法律的完善而发生转变。以《农村土地承包法》为例，在这部法律实施之前，农民的土地承包权建立在与集体签订的承包合同的基础上，是一种传统民法中的债权（高飞，2012；王利明、周友军，2012）。《农村土地承包法》颁布实施之后，农民的土地承包经营权具备了物权的特征，即支配权和排他权。在改革开放以后的中国农村土地制度调整中，农民的土地承包权发生了重大转变，从集体承包合同的约定转变为国家法律的正式确认，从“用益物权”转变为“准所有权”，这两个重大转变使农民的土地承包权更加清晰化、保障化（张柏萍，2008；王小映，2008；罗叶，2009；叶兴庆，2015）。农村土地所有权与承包经营权分离的制度框架基本定型，这是在保护农民土地权益方面取得的巨大进步，从法律上赋予了农民应有的土地权利和义务，并对农民享有土地的财产权和流转收益权做出明确保护（国务院发展研究中心农村经济研究部，2015）。张安毅（2009）研究认为，只有完善的宪法制度才能防范立法和行政权对农民土地权益的侵害，保护农民土地权益的配套制度需要宪法支持。当前农村经济体制改革的重要任务是要消除宪法和相关法律对集体土地和国有土地的不平等待遇，这样才能真正维护农民应有的土地权益。对此，他建议中国宪法应该保护农民土地财产权，可在基本权利或序言中提及农民的土地权益保护（张安毅，2009）。

（二）农地非农流转中的保护对策

在中国过去三十年的城市化高速发展阶段，农地征用是农民权益受损的高发地。对此，一些学者提出了自己的对策建议。如有学者建议改革现行的征地补偿制度，提高对农民土地征收、征用的补偿标准（曲福田等，2001；刘守英，2017）。如何科学实施农民土地征收赔偿标准，汪晖（2002）主张农民土地征收征用引入谈判机制和竞价机制，根据土地用途、位置、区域价格等进行评估，尽可能地让补偿标准接近土地的市场价格。还有一些学者认为，当前农地非农流转中的乱象，主要责任在政府，必须建立有效的约束机制，避免地方政府滥用农地征用权（周其仁，2002）。而且，要赋予农民与市民同等的国民待遇，完善农民的社会保障体系（蒋永穆等，2003）。此外，还有学者从土地征用中的非正常因素考虑，认为要提升农民和集体的谈判议价能力，减少不必要的交易费用及交易环节（肖屹，钱忠好，2005），通过标准化、流程化的土地征收程序切实保护好农民土地权益。

（三）农地农用流转中的保护对策

在未来的一个阶段，农地农用流转将成为农民土地流转的主旋律（谢丹华，2016）。在土地确权及“三权分置”政策出台以前，农民自发进行土地流转，各种因素导致流转中的土地权益受损。一些学者就这方面提出了相关建议，如从侵害农民土地权益的主体着眼，对于地方政府的强制、违规行为，不仅追究当事人的行政责任，而且还要追究当事人的法律责任，同时对“越位行为”“不作为”等土地流转中的地方政府行为也要追责，最终通过规范政府行为实现对农民土地权益的保护（林素芬，2006）。田霞等（2009）提出农民个体应增强自我保护能力，国家可以加强农民土地政策方面的法律宣传，让农民知晓自己拥有哪些土地权益，提高农民的法制观念，让胆敢损害、掠夺农民土地的组织或个人受到法律的严惩。

此外，还有学者建议农民土地农业内部流转以后，农民面对新的生活，应完善农民社会保障体系和健全农村的医疗配套等（黄敏秋，2009），建立农民退休制度，让农民享受幸福美好的生活。

保护农民土地权益一直是中国土地制度发展的历史轴心，也是现实基础，是调节土地制度改革的“无形之手”。土地制度与社会稳定具有紧密关系，承载着太多的社会冲突和封建帝国的兴亡盛衰之谜（刘正山，2014；陈守实，2015）。自井田制之后，中华民族随即陷于“繁荣—毁灭”的千年轮回，土地周期律成为历史演进的魔咒（耿元骊，2012），这一历史轮回的根本原因是农民阶级对土地权益的诉求。中华人民共和国成立以后，吸收了封建社会地主所有制和西方资本主义社会土地私有制的经验教训，在马克思主义理论指导下，发展和完善了具有中国特色的集体所有制，并在实践中进行验证。因此，当前及今后一个历史阶段的农村经济体制改革，仍应在“集体所有制”的原则下保护好土地流转中的农民权益（党国英，2014），确保农村经济体制改革与大多数农民的愿望相一致（邹秀清，2008），促进农村经济发展。