观点与争鸣

关于行政法总则的期望与构想

应松年

建设社会主义法治国家，必须有完善的中国特色社会主义法律体系。建设法治政府，同样必须有完备、完善的行政法体系。从行政法总则到行政法典的制定，是完善中国特色社会主义法律体系的重要步骤，是促进我国建成法治政府的极为重要的举措和通道。

我国《民法典》的编纂分两步走，以“提取公因式”的方法，先制定民法总则，再编纂各分则，形成《民法典》，这一成功经验给行政法典制定提供了重要启示。其一，制定行政法总则，完善中国特色社会主义法律体系，推进法治政府建设，适应经济社会发展的需要。我国正处在法治国家、法治政府和法治社会一体推进的关键时期，要完成这一伟大的历史使命，首先就要有完善的中国特色社会主义法律体系。在《民法典》已经完成的情况下，还必须有行政法典及时跟进。要发挥法治政府对于法治国家、法治社会的示范引领作用，必须首先制定行政法总则，这既是基本建成法治政府的必要条件，更是通过法治政府建设带动法治国家、法治社会建设的重要通道和保障。进而编纂行政法典，将使政府活动趋向统一与和谐，有利于经济社会的发展。其二，我国制定行政法总则的时机已经成熟。我国的行政立法实践已经走出了中国特色创新之路，党和国家对法治政府建设的强力推动，为制定行政法总则夯实了基础和条件保障。其三，参照《民法典》的编纂程序，行政法典的编纂可分为两步走，先制定行政法总则，再完成各分则，最后形成行政法典。现在是第一步，制定行政法总则。经过三十多年的努力，我国行政法治体系已经基本形成，包括原则、主体、权利、行为、管辖、程序、代理、监督、责任、救济等各个领域，而且有些领域已经有了创造性的发展，只是有些尚未制定法律，有些法律规范尚不统一，有些则由国家政策性文件规定，尚需制定为法律。行政法总则的制定，也以提取公因式的方法，将行政法律体系中已有的或应该有、可能有的共有普遍性和引领性规范提取出来，作出统一规定，既构建我国行政法律制度的基本框架，也为各分编的规定提供依据，则我国制定行政法典的愿望完全可以达到。其四，关于行政法总则构成的设想。按照提取公因式的方法，以实现行政权所有环节和所有方面在法治轨道上运行为主线，行政法总则的立法结构可以涉及以下五大方面：行政法总则的总则（一般规定）；行政法律关系的主体，包括行政主体、行政相对人和相关人；行政活动（行政主体行使职权的活动统称）；行政程序；行政监督、保障和救济。

（作者单位：中国政法大学）